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探索营商环境法治化研究未来路向

作者:郭 雳 发表时间:2024年05月11日  

      党的二十大报告提出,要完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度,营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。营商环境建设是激发人民创造力、解放社会生产力、提高国家竞争力的重要途径,已经成为经济社会高质量发展的长期性和系统性工程。自2003年以来,世界银行通过“Doing Business”等评价项目对主要经济体的营商环境开展衡量评估,我国持续参与并以此推动营商环境不断优化,成为全球范围内营商环境改善幅度最大的经济体之一。2023年5月,世界银行正式发布“Business Ready”这一新的营商环境评估体系,将市场竞争、雇佣劳工等纳入评价指标,将市场准入、绿色融资、竞争法规质量、企业破产等内容融入考量体系,尤为注重对制度规则实际落地施行的情况考察,这对我国营商环境建设提出了更高要求。

  营商环境持续优化的核心在于法治保障。习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时强调,法治是最好的营商环境。法治是经济社会高质量发展的重要保障和支撑,在营商环境建设中发挥着固根本、稳预期、利长远的保障作用。风清气正的法治环境能够营造出公平竞争的良性市场生态,持续优化市场资源配置效率,激发各类营商主体的创新创造活力。新形势下不断推进营商环境法治化进程,应当聚焦优化营商环境的顶层规划、重点改革和现实问题,探索营商环境法治化研究的未来路向,提升相关研究能力和水平,为实现在法治轨道上全面优化营商环境提供有力的理论支撑。

  加快促进民营经济发展研究

  民营经济在我国国民经济中呈现“五六七八九”特征,即贡献了50%以上的税收、60%以上的国内生产总值、70%以上的技术创新成果,解决了80%以上的城镇劳动就业,占有90%以上的企业数量。截至2023年9月底,全国登记在册个体工商户已达1.22亿户。民营经济组织与国企、地方政府等公共主体在竞争及博弈能力上具有天然差异,因此对市场环境是否宜商颇为“敏感”。可以说,民营经济能否发展壮大,是观察和评价我国营商环境的“晴雨表”。为此,应当加快研究出台《民营经济促进法》,其立法思路可总结为“问题导向、保障公平”。

  问题导向,即从世界银行营商环境评价新体系出发,聚焦民营经济兴办展业的全过程,集中回应其发展所面临的三个突出挑战。一是金融服务,民营企业主要靠间接融资,同其他类型企业在获取金融资本支持方面显著不平等,呈现出融资难、融资贵的普遍问题。二是商业纠纷,地方政府部门及国有企业拖欠民营企业、中小企业款项的现象仍时有发生。三是司法保护,经济纠纷刑事化、违法查扣冻和超期羁押等情况依然存在。保障公平,意指《民营经济促进法》虽名为“促进”,事实上却无意予以民营经济“特殊优待”。法律规范的意旨是强化保护、实现平等、保障公平。立法路径是将近年来出台的相关政策形成具体规则,落到细处实处,在法律规则层面真正实现权利公平、规则公平、机会公平和责任公平。其中,有必要重点加强对《民营经济促进法》中“双清单”的立法研究。一方面,深化“市场准入负面清单”研究,以负面清单有限列举出市场准入和经营范围限制事项。另一方面,推动“权利保障正面清单”研究,实现保护民营经济、优化营商环境的基本原则与政策文件的法律化、规则化,突出其可执行性、可操作性、可裁判性,使得“如何保护民营经济的平等权益”有一个更加明晰的行为规则,详细规定违法对待民营经济、民营经济组织及其经营者的行为应承担的法律责任,让软法也能“长牙带刺”。

  重点关注政府与市场关系研究

  “法定职责必须为、法无授权不可为”,政府是营商环境建设的重要主体,政府与市场的关系根本在于政府介入市场的方式、效能和限度。只有充分运用法治思维和法治方式,建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府,才能全面履行好不断优化营商环境的政府职责。

  研究营商环境中的政府与市场关系,一方面需要深入推进依法行政研究。在执法理念层面,应避免执法不作为、乱作为,以严格的制度规范约束公权力行使,防止出现政府为减轻自身管理责任而加重企业负担的现象,最大程度减少政府对营商主体经营活动的硬性干预。在执法行为层面,坚决杜绝“新官不理旧账”“以罚代管”“一刀切”等乱象,尤其注重强化对民营企业、民营企业家合法权益的保障,对营商主体审慎适用限制人身自由的强制措施,避免给相关市场正常运行和企业经营活动带来直接严重影响。另一方面,要加强关于政府服务质效研究,研究如何建设职责明确、依法行政的现代服务型政府。推动有效市场和有为政府更好结合,需要政府发挥好市场监管、竞争保障、公共服务等职能,为营商主体提供更加便捷有效的服务。为此,应当优化竞争立法并完善市场竞争机制研究,加快社会信用制度体系及执法体制机制研究,加强传统产权及新型数据要素产权保护研究,以法治方式实现政府服务质效的多领域、全方位深化。

  持续推进实现公正司法研究

  “一个案例胜过一沓文件”,司法是维护社会公平正义、保障企业合法权益的最后一道防线。营商环境法治化直接体现为依法平等保护各方主体合法权益,高效透明处理市场纠纷,让营商主体在每一个案件中感受到公平正义。

  首先,应将企业合规改革研究作为优化法治化营商环境的重要抓手。具体而言,持续创新完善企业合规监管制度,纵深推进涉刑事案件企业合规改革,同步推动涉案企业合规改革向民商事、行政、执行等领域拓展,深入探索构建中国特色企业合规司法体制机制,让合规整改达标的企业在治罪与治理并重中“活下去、留下来、发展好”。其次,加强司法畅通民营企业融资渠道研究。面对民营企业遇到的融资难、融资贵等问题,司法审判应切实坚持金融服务实体经济、金融支持小微企业发展等价值引领,依法规制民间借贷“砍头息”“高息转本”等变相高息乱象,严格规范金融机构违反普惠小微贷款支持工具政策的行为,依法妥善审理金融借款纠纷案件,以公正的司法审判引导民间融资秩序。最后,加强对民营企业合法权益保障研究。防止和纠正把经济纠纷认定为刑事犯罪或行政违法的做法,确立涉及民营企业案件的执法流程、审查羁押期限、财产处置等明确标准,进一步拓宽营商主体权益救济渠道,让民营企业感受到司法平等保护的力度和温度,为民营经济发展壮大提供更加有力的司法服务和保障。

  深化拓展高水平对外开放研究

  党的二十大报告将推进高水平对外开放作为推动高质量发展的重要内容,要求“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”,“合理缩减外资准入负面清单,依法保护外商投资权益”。深化拓展高水平对外开放研究,需要在法治体系完善与法治人才培养方面形成合力。

  在加快构建公开透明的涉外法治体系领域,应加强两方面研究。一方面,对内要完善知识产权保护规则,维护各类企业合法权益,深化国际规则向国内法的适配与转化;另一方面,对外要主动对接、积极吸纳高标准国际经贸规则,提升贸易和投资自由化便利化水平,建设更高水平开放型经济新体制。在涉外法治人才培养领域,要研究和探索如何加强专业人才培养和队伍建设,并积极发展涉外法律服务。对接国际高标准经贸规则、吸引外资来华投资发展离不开高水平法治,而高水平法治则需依托高水准的法学教育与人才培养。应以院校学科建设与教学培养作为涉外法治建设中的基础性工程,补齐教学短板、强化实践能力,培养并选拔出更多通晓国际贸易规则、从容处理涉外法律事务、助力国际贸易发展的卓越法律人才,统筹推进国内法治和涉外法治协调发展。

      作者:郭雳(北京大学法学院院长、教授)

 

来源:中国社会科学网-中国社会科学报

 

 

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