2014年中国粮食实现“十一连增”。在肯定“十一连增”所取得的光辉成绩的同时，准确研判我国当前和今后粮食安全面临的“新常态”，探索建立新的粮食安全观与保障体系，对保障我国今后长期的粮食安全十分必要。
一、 粮食安全面临“新常态”
我国粮食安全面临“新常态”主要表现在：(1)国内生产与进口“双增长”，粮食自给率降低。根据国家统计局数据计算，小麦、玉米和水稻等主要谷物的自给率已降至98%左右，如果把自给率已不足15%的大豆也包括在内，则我国粮食的自给率已下降至不足90%。(2)生产成本快速上升，“政策驱动”压力加大。随着粮食作物生产成本的增加，为保护农民的种粮积极性，国家从2008年连续6年调高稻米和小麦最低收购价和玉米临时收储价。但相伴而来的除了产量的增加还有国内外粮食产品价格的巨大差异、进口的增加和国内库存的高企，以及国家的财政压力。(3)资源环境压力加剧，制约长期可持续粮食安全。持续的粮食增产为增加国内粮食供应作出了巨大贡献，另一方面也对水土资源、生态环境形成了严峻挑战，严重束缚了农业的长远发展。
二、 “新常态”下应建立新的粮食安全观
1. 进口≠缺口，连接市场的是“价格”
长期以来，我国的粮食生产一直都本着立足国内、自给自足的原则，而国内市场与世界市场之间的贸易主要作用为调剂余缺，即弥补国内供应与国内需求之间的“缺口”。在这种相对封闭的经济运行条件下，如果国内生产能力能够满足需求，即使国内生产成本高企，国外产品价格便宜，由于与外部市场隔绝，进口可以不存在(如果忽略少量以品种调剂为目的的贸易)。但自从中国于2001年加入世界贸易组织(WTO)，融入世界经济全球化发展的进程，两个市场之间的连接不再是“开门”或“关门”的政府调控之手，而是价格孰高孰低这一“市场之手”。
在这种开放经济条件下，价格是连接市场的决定因素，即使国内产量增加，供需缺口下降，但“价差型”进口驱动会明显加剧，进口也就会不降反升。由于国际市场竞争者的价格更低，因此高成本、高价格下的国内生产虽然增加了国内货源，但并不能真正走进市场、进入供应链，而是进入了库存，也就是所谓“国货入库、洋货入市”，国内外倒挂的价差的存在，导致进口量远大于“缺口”量的局面。
2.产量 ≠ 竞争力，增产不一定提高自给率
在全球化的开放经济条件下，我国与国际粮食市场的“连接”不再是由产需“缺口”的数量本身、而是由彼此的价格关系来形成，而后者就是国内外粮食生产竞争力的比拼。
长期以来，我国的粮食生产关注的往往都是“高产”而非“高竞争力”，而这两者之间并非总是完全统一。从现实中的数据看，2003年至2012年期间，我国水稻和小麦单产分别增加1.1%和2.2%，但同期这两种粮食产品的单位生产成本却上升82.7%与74.5%。单产提高并未与成本下降同步。因此，虽然在封闭经济条件下，产量的增加可以起到缩小供需缺口、从而减少进口的作用，但在全球化的市场经济条件下，产量的增加虽然可以减少缺口，但并不能减少由价差驱动的进口;甚至，如果增产是以成本上升为代价，还可能会导致国内外价差进一步拉大，进口进一步增加，从而降低自给率。这一看似有悖于我们长期以来已经形成的“增产即提高自给率”既定观念的新事实，却成为我们今后必须面对的“新常态”。
3. 粮食安全≠自给自足，“两种资源”的利用是必然趋势
按照联合国粮农组织的定义，粮食安全指的是“任何人在任何时间都可以获得并且买得起足够、安全、有营养的食物，以满足他们从事积极生活的需要和对食物的偏好。”从定义中看，粮食安全是从消费者获得的角度予以衡量，而非从生产来源的角度予以安全程度的区分。实际上，先行国家和地区的经验表明，对于人多地少的国家和地区而言，保障粮食安全并不必然意味着维持粮食的高自给水平，比如日本和我国台湾地区。当然对于中国这样的人口大国来说，一定程度的自我基本供给能力的保障有其合理性和必要性，但如果简单地把自给自足的程度等同于粮食安全的程度则可能产生对“安全”的误读。
适度进口国外农产品、合理利用世界农业资源，可缓解国内农业资源短缺压力，对提高我国的粮食安全水平具有重要意义。2013年底，中央重新界定国家粮食安全的内涵与边界，确立新的粮食安全观，从过去保全部转向保重点，谷物基本自给、口粮绝对安全，并第一次把适度进口作为粮食安全战略的内涵之一。特别是，要求在保障当期供给的同时，更加注重农业可持续发展，保障供给不能以牺牲资源环境为代价。这意味着，中国的新粮食安全观，是确保资源安全前提下的粮食安全，而粮食连年增产、不计资源环境代价的高自给水平，并不代表粮食的真正安全。从我国的资源禀赋出发，发挥比较优势，更充分地利用国际国内“两个市场、两种资源”，适当增加粮食进口，加快农业“走出去”步伐，是我国建立开放型经济新体制的理性抉择，同时也是保障国家粮食安全的必然趋势。
三、 加强新形势下的粮食安全保障体系建设
1、 打造有竞争力的农业
面对粮食生产的国内成本上升和国外竞争日盛，我们可能有的出路有两条：一是“筑高墙”、一是“强筋骨”。“筑高墙”这一选择难度很大，因为按入世承诺的条款，我国已成为农产品关税全球最低的国家之一，后续的谈判也只可能是向更加开放的方向前进。但“强筋骨”却是可以而且应当牢牢抓住的。这首先就需要我们在加强对农业投入的同时，转变一些以往的既有观念。
长期以来，高产一直是我国粮食生产最重要的目标，资源配置、科技投入、政策调控等措施手段无不指向这一目标。但是，就如同“增产不一定增收”一样，“高产”如果不伴随“高竞争力”，甚至是更高成本下得到的高产，那么在今后愈加全球化的市场中，就可能不仅无助于国内供应自给率的提高，还极有可能形成增加财政负担的高库存。
影响我国粮食生产竞争力的因素很多，其中最重要的一个因素就是劳动力成本的大幅提高。所以，打造有竞争力的农业，需要更多地着重于降低农民生产成本、提高农产品国际竞争力的手段和措施，比如，农田基础设施的公共投资、农业生产各环节的农机、植保、农技服务的政府提供，新品种、新技术的研发和推广，尤其是开发适合机械作业、替代人力投入的农业新技术、新品种、新农机。我国三分之二的土地、三分之一的耕地分布在山区和丘陵，开发和推广适合丘陵山区的小型、便携式、适合地区作业的农业机械显得十分重要。此类可以由政府主导和国内支持手段不仅可以有效地提高我国目前随着劳动力价格上涨而不断下降的粮食产品的竞争力，而且由于其符合世贸组织规定中不受数量限制的“绿箱”政策的标准，因此可以加大力度、持续进行，增强粮食生产的国际竞争力和国内有效供应水平。
2.增强统筹利用“两种资源”的能力
在国际粮食市场上我国具有大国效应，因此必须审慎把握好进口规模和节奏、方式与布局，同时注重进口来源多元化，分散集中进口的风险。目前，除北美外，南美、非洲、中东欧、东南亚等地都有很大的粮食增产潜力。在谷物基本自给的前提下，我们完全可以实现粮食进口地域的多元化，降低国际粮食市场波动给国内带来的影响。同时，提高对国外粮源的掌控能力，在丝绸之路的“一带一路”开放战略下，支持农业“走出去”，把推进农业“走出去”与实现市场多元化战略有机结合，提升“走出去”对象国的生产能力，为建立多元、稳定、可靠的进口渠道夯实基础，既要鼓励企业在国外通过直接租赁土地、合资合作等方式建立粮食生产基地，也要鼓励企业走出去投资建设农业基础设施、农产品加工厂、收购码头和仓库等物流设施。此外，还应积极支持中国粮食企业通过参股、并购等方式，参与农业跨国公司全球供应链建设，积极稳妥地直接参与国际期货交易，争取更大的国际市场价格话语权。
3. 积极参与国际农业贸易政策谈判
作为农产品贸易大国，我国应更加积极参与国际农产品贸易规则、农业标准的制定，以及动植物疫病防控、生物安全、生物质能源、气候变化等方面的国际谈判与协作。一方面，今后国内政策的制定越来越多地需要考虑与国际规则的接轨;另一方面，我们也需积极主动地参与政策谈判，争取更大的农业生产国内支持的政策空间。同时，基于农产品进口不断增加的现实趋势，我们的关注重点也需由反对贸易保护和国内支持措施、增加市场准入等角度，拓展到促进建立更加公平合理的国际贸易规则，反对粮食出口限制、建立地区和国家间协作机制等有助于进一步改善中国农业发展和农产品贸易的议题，积极争取对我国有利的贸易制度环境。
作者为南京农业大学经济管理学院院长、教授、博士生导师,教育部“长江学者特聘教授”,研究领域:农产品贸易和粮食安全
来源:《新华日报》2015年10月23日14版
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