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城镇化发展须“量水而行”

作者:谷树忠 李维明 发表时间:2015年09月14日  

  我国正处于快速城镇化发展阶段,水是城镇化发展不可或缺的资源基础。我国水资源严重短缺,快速城镇化已经并将持续加大对水资源基础的压力。为保证城镇化持续健康发展,须充分考虑水资源基础的支撑和保障能力,加强城镇化发展的水资源论证与调控。

  我国正处在快速城市化发展阶段,并与工业化、农业现代化和信息化一道成为推动我国社会经济可持续发展的强大动力。然而,快速城市化进程中也出现了诸多问题,交通拥堵、环境污染等“城市病”尽显。在此情况下,中央政府明确提出要走中国特色的新型城镇化道路。

  无疑,新型城镇化是相对于传统城市化而言的,是对传统城市化思维、道路与模式的反思和扬弃。然而,目前无论是学术界还是决策界,对于新型城镇化的内涵还远未形成共识。笔者研究认为,新型城镇化至少是资源节约型、环境友好型和生态保育型的城镇化。除此之外,新型城镇化还应更加注意产业支撑和就业增长、机会均等和利益共享的城镇化。

  其中,“水”应该成为城镇化发展中必须充分考虑的因素。管仲说,“凡立国都,非与大山之下,必于广川之上。高毋进旱,而水用足;下毋进水,而沟防省;因天材,就地利。故城郭不必中规矩,道路不必中准绳。”水是生命之源,生产之要,生态之基。水是城市生命支持系统中最核心的因素、最活跃的因素、最不可或缺的因素。没有水便没有生命;没有水便没有生产;没有水便没有生态;没有水便没有城市。缺乏水的城市,往往也是缺乏灵性和活力的城市。

  我国正处于快速城镇化发展阶段,水是城镇化发展不可或缺的资源基础。我国水资源严重短缺,快速城镇化已经并将持续加大对水资源基础的压力。为保证城镇化持续健康发展,须充分考虑水资源基础的支撑和保障能力,加强城镇化发展的水资源论证与调控。

  一、我国城镇化发展正面临水资源的刚性约束

  目前我国城市缺水现象已十分普遍而严重。我国是典型缺水国家。水利部资料显示,全国2/3城市供水不足,其中110个城市严重缺水;32个百万人口以上特大城市中有30个长期受困于缺水;14个沿海开放城市中9个严重缺水。

  我国城市缺水主要有3种类型:第一种是资源型缺水,我国人均水资源占有量约2100立方米,仅为世界平均水平的28%,列世界第125位,正常年份全国缺水536亿立方米、城市缺水近百亿立方米;相当部分城市甚至还没有专用水源地。第二种为质量型缺水,据《2012中国环境状况公报》,在198个城市4929个地下水监测点位中,优良、良好、较好水质的监测点仅占42.7%,而较差、极差水质的监测点则高达57.3%。水污染进一步加剧了本已严重的水资源短缺矛盾,城市取水日益困难,城市水安全问题日益突出。第三种是工程型缺水,相对于水资源条件,部分城市供水能力不足,水利投入严重欠账,水利建设严重滞后。据水利部数据,设备老化、进水口淤积和地下水超采等导致城市工程供水能力不足,供水保证率低于90%的地表水水源地达504个,占到1/10以上。

  此外,我国城镇化发展受制于水资源保障。我国城镇化进程中,水资源开发程度越来越高,城市供水有限,不时发生缺水、断水事件。监察部资料显示,近期我国水污染事故每年都在1700起以上,由此造成城镇水资源供给中断。另外,城镇供水能力短缺是普遍现象,截至2010年底,全国城镇供水能力共计3.87亿立方米/日,用水人口6.30亿人,管网长度103.55万公里,年供水总量714亿立方米。但由于供水水质差、管网破损、保证率低、应急能力滞后等原因,城镇供水能力总体上较为短缺,直接影响到社会经济功能的正常运转,并已成为城镇化发展的重要限制因子。

  当然,水资源对于我国城镇化发展的制约作用,有着一定的区域差异性。我国水资源南多北少、东多西少的基本水情,决定了我国北方地区特别是西北地区的城镇化更应充分考虑水资源的制约。这其中,“宁夏沿黄经济区”、“天山北坡地区”、“兰州—西宁地区”、“呼包鄂榆地区”、“太原城市群”和“关中—天水地区”的多年平均降水量 仅 分 别 为 192.6、289.9、347.2、378.4、506.7和659.1毫米;另外,此6个地区除“天山北坡地区”外,人均水资源量亦均远低于全国平均水平,其中 “宁夏沿黄经济区”、“兰州—西宁地区”、“太原城市群”人均水资源量仅分别为77、217、334立方米。

  此外,包括海河流域等在内部分地区水环境及水生态状况已经较为恶劣,其城镇化发展更应较其他地区高度关注水环境容量和水生态服务功能,更应注重水环境保护和水生态修复。总之,在这些地区更须“量水而行”。

  二、加强城镇化的水资源论证与调控,实现城镇化持续健康发展

  (一)积极有序地推进城镇化发展的水资源论证

  《水法》规定“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局,应当与当地水资源条件和防洪要求相适应,并进行科学论证”;《城乡规划法》规定“规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容,应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容”。然而,此两法均未对水资源论证的必要性、强制性和规划地位等作出明确规定。为此,需要对《水法》和《城乡规划法》作必要修订,以明确水资源论证的必要性、强制性、法律地位和规划地位等。

  目前支撑水资源论证的法规仅有 《取水许可和水资源费征收管理条例》和《建设项目水资源论证管理办法》,显然未将各类规划纳入水资源论证范围。为此,应尽快研究制定《水资源论证条例》,明确将区域发展规划、重点产业及其聚集区发展规划、城镇发展规划等规划纳入水资源论证的范围,加强对这些规划的水资源及水环境论证。

  水利部曾于2010年下发了“关于开展规划水资源论证试点工作的通知”,选择了若干地区进行试点,但尚未将水资源论证引入城镇化发展进程。为此,须进一步开展规划的水资源论证试点,重点开展城镇化规划的水资源论证试点。尽快研究制定城市总体规划水资源论证技术要求和管理要求,并将其适用范围拓展到城镇化发展,重点对城镇化的水资源条件、取用水合理性、水资源保障能力、用水权益影响等进行论证,提出预防和减轻不利影响的措施。明确将水资源论证作为城镇化规划的要件,并注重城镇(化)发展规划与水资源综合规划的衔接。

  对城镇化发展的水资源承载力进行实时监测、实时评价和实时管理,建设水资源动态管理系统,坚持城镇化发展 “量水而行”,为科学推进城镇化进程提供重要支撑和依据。

  (二)积极有效地尝试以水资源及水环境调控城镇化发展

  全面贯彻落实 《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》,将最严格的水资源管理制度落实到城镇化发展进程,重点用“三条红线”调控城镇化发展。要特别注重城镇化发展的水资源总量平衡,对于不能实现水资源总量平衡、水资源严重短缺的地区或城镇,进行城镇化速度和规模调控。根据各地区水资源可利用总量及利用结构等因素,确定各地区城镇化发展的可利用水资源总量。鉴于城镇化发展往往不合理地挤占农村和生态用水等 “弱势用水”,必要时应划定城镇化发展的用水总量红线。

  同时还要特别注重城镇及其发展进程中的节水问题,加强以地区人均耗水量、城镇人均耗水量、单位GDP耗水量等指标进行评估和考核。重点加强对现有城镇特别是大城市以及快速城镇化地区的用水效率监管,必要时可对水资源利用效率过低、水资源破坏和浪费严重的地区或城镇,进行城镇化速度和规模的调控。

  另外对城镇化污水处理能力建设也要特别注重,加强对现有城镇特别是大城市以及快速城镇化地区的污水排放、污水处理能力等监管,根据城镇生活污水达标处理率、工业污水达标处理率等指标,进行城镇化速度与规模调控,对污水达标处理率严重偏低的地区,进行城镇化速度和规模调控。

  加强对现有城镇特别是大城市以及快速城镇化地区的水生态及其服务功能的监管,因地制宜地根据城镇防洪排涝标准、城镇地下水位及其变化率、城镇水域面积变化率等指标,进行城镇化速度与规模调控,对城镇防洪排涝标准严重偏低、城镇地下水位持续下降、城镇水域面积明显减少的地区,进行城镇化速度和规模调控。

  (作者谷树忠系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员,李维明系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所助理研究员)

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