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“戴市场的帽子，拿政府的鞭子，坐行业的轿子，收企业的票子。”几句戏谑，正是对“红顶中介”服务乱象的形象比喻。在一些地方甚至有“二政府”之称的“红顶中介”，截留了简政放权的红利，扰乱了市场秩序，甚至成为腐败滋生的温床。因此，亟须进一步规范行政审批，将“红顶中介”与政府部门彻底脱钩，并加强监管。
——编 者
脚踏“政府”和“市场”两只船，“红顶中介”与政府部门“扯不断、理还乱”
从“红顶”一词便可知晓，此类中介机构与政府部门有着扯不断、理还乱的复杂关系。这样的“红顶中介”大到全国性的行业协会，小到地方区域性的行业协会或咨询公司等中介机构，一方面以市场角色创收盈利，一方面又沾染着行政权力的色彩，在“灰色地带”游走，脚踏“政府”和“市场”两只船，在市场竞争中“旱涝保收”，扰乱市场秩序，对企业和个人都造成了损害。
那么，“红顶中介”这种组织机构是如何产生的呢?
“‘红顶中介’由来已久，有些可以说正是行政体制改革不彻底的产物。”国家行政学院教授宋世明说。
在政府职能转变过程中，一些“红顶中介”本身就是被改革部门的延续。“以中国钢铁工业协会为例，1998年国务院机构改革，撤销了化工部、地矿部、冶金部等10个工业专业经济部门。但这些部门撤销后成立了相应的协会。钢协就是从冶金部延续而来。”宋世明说，“现在依然存在这种情况，一些地方上被改革或取消的部门，原来的工作人员换套‘马甲’，成立行业协会，延续着这些部门的行政色彩。”
还有些“红顶中介”是因有些政府部门在简政放权过程中，直接成立中介机构或指定一家或少数中介机构，承接其取消的审批权力，以此“借尸还魂”，把持审批权限谋取利益。据湖北省纪委2014年通报，黄冈市建设工程质量监督站违规成立黄冈市精正建筑工程质量检测有限公司，指定由该公司提供建筑工程质量检测服务并收取服务费，精正公司便是这样衍生出来的“红顶中介”。
此外，有些部门负责人私下与中介机构建立利益同盟，以手中权力为中介机构谋利，将其打造成“红顶中介”的同时，以“吃回扣”的方式兑现。
正是凭借与政府部门这样的“特殊关系”，“红顶中介”在政府、企业和个人之间，扮演中间人的角色，“面对企业扮政府，面对政府扮企业”，依附行政权力干预微观经济，让企业和个人无所适从，疲于应付。
简政放权在做“减法”，“红顶中介”却做“加法”
当前，在转变职能、简政放权的大背景下，行政审批事项已大幅减少，但同时，有些中介机构却迅速膨胀，在政府做“减法”的同时，它们却在做“加法”，截留了本该释放给社会的改革红利。
一些部门将审批权取消后，由指定的“红顶中介”承接，审批权的“红章”从政府部门的“左口袋”转移到了“右口袋”，不但没有起到简政放权的效果，反而增加了企业的负担。
根据九三学社《关于行政审批改革后加强对第三方中介机构监督管理的建议》显示，目前第三方中介事项有30余项，主要形式为技术性审查、评估、鉴证、咨询报告、证明或意见书，包括环境影响评估、可行性研究、施工图设计审查等项目。
一般工业企业投资项目，大多涉及环评等10多个中介服务项目。这些中介服务项目，每一项都可以让“红顶中介”从企业身上创收。由于监管不到位，有些“红顶中介”成为部门的创收工具，对企业收取过高中介费，且服务差、耗时长、手续繁琐，因而饱受诟病。
记者了解到，山东某化工企业向银行贷款，以土地和房产做抵押，需做资产评估，国土局和房产局便指定一家会计事务所对该企业作资产评估。“这家会计事务所明显比其他几家要贵，但是主管部门给出的理由是这家会计事务所更信得过、不造假。”该化工企业有关负责人对记者说。
对此，中国人民大学教授毛寿龙分析：“不排除有些中介机构因其技术水平高、公正公平等优势更受主管部门信赖。但是，有些被指定机构凭借垄断性或与部门的暧昧关系随意提高收费标准，且高得离谱，就有问题了。此外，主管部门指定中介机构这种行为本身就容易出问题，应该以市场化行为来解决这一问题。”
有些审批项目以前在政府部门手中，毕竟受行政法规的约束，因此还能照章办事。现在，一些审批项目取消后被转移到中介机构，这些机构挣脱了行政法规的“缰绳”，肆意提高收费标准等行为可谓“变本加厉”。
审计署2014年6月公布的审计工作报告显示，2013年，13个中央部门主管的35个社会组织和61个所属事业单位采取违规收费、未经批准开展评比达标、有偿提供信息等方式取得收入29.75亿元，可见“红顶中介”的创收能力之高，也反映出其对简政放权红利“蚕食”的严重性。
“行政机关需要专业技术的支撑，事业单位、智库、行业协会都可以提供这些技术支撑。”宋世明说，“值得注意的是，有些行业协会因其与政府部门的密切关系，甚至会以其专业技术的垄断性‘绑架’政府部门，影响行业政策的制定，进而会对经济社会发展产生不利影响。”
“灰色地带”腐败风险高，“红顶中介”的“顶戴”要摘掉
2015年1月，国务院党组会议强调，要消除行政审批“灰色地带”，整治“红顶中介”，加快建立权力清单、责任清单和负面清单，着力铲除滋生腐败土壤。
“红顶中介”之所以成为党风廉政和反腐败工作的整治对象，那是因为一些主管部门往往与此类行业协会形成利益共同体，存在利益输送问题。
“部门与中介机构形成的‘灰色地带’，增加了腐败风险和安全风险，但难以监管。”宋世明说，“以消防为例，一些地方的消防部门都要求公司到指定的中介机构做消防安全评估，理由也是这样的消防评估信得过。只要指定，就难免产生利益输送。同时，确有一些中介机构利用这种‘信得过’，只要公司交钱就给予通过评估，这种不负责任的行为反而增加了安全隐患。”
值得注意的是，一些由部门的二级单位脱钩而来的中介机构，其实只是形式上脱钩，利益链条并未斩断，利用其独特的资源优势，虚假验资、虚假评估，谋取利益。
“必须改变政府部门重审批、轻监管的局面，政府部门不是放权以后就撒手不管了。加强对中介机构的监管，倒逼其对自己的评估行为负责，这也是政府部门的职责所在。”毛寿龙说。
从被查处的大量案例中可以发现，还有的部门把中介机构当作“小金库”，把自身应承担的费用转嫁给中介机构承担，或者在中介机构报销部门或个人费用，有的部门工作人员在中介机构领取加班费、补贴、福利等。湖北省纪委2014年查处的武当山旅游经济特区旅游局在旅行社行业协会私设“小金库”一案显示，该旅行社协会用白条和现金收取培训费、会费、处罚金、年审费等，结存现金则进了旅游局一位科长的个人腰包。
还有一些中介机构异化为腐败的“掮客”。中介机构以服务费、会费、高房租、超额水电费等名义回馈，或以高息集资、投资分红的形式与主管部门结成利益共同体，甚至有主管部门负责人在中介机构中“占干股”谋取私利。
“无论是规范中介机构收费服务，还是降低腐败风险，都要实现行业协会与行政机关的真正脱钩。实现脱钩，是十八届三中全会明确提出的目标，这样才能斩断利益输送的链条，铲除腐败温床。”宋世明说。
专家指出，当前还要改变“一行一会”的垄断局面，促进形成“一行多会”，以使行业协会充分竞争，同时改变政府部门指定“红顶中介”的行政方式，让市场起决定作用，让“红顶中介”回归市场。
《 人民日报 》( 2015年02月03日 18 版)
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