——记全国人大审查批准国家五年规划(计划)
本刊记者/谢素芳/
“有计划”地建设国家是在新中国刚成立时提出的。毛泽东主席在1954年第一届全国人民代表大会第一次会议上开幕式致辞时说：“通过几个五年计划，要把我们国家建设成工业现代化和高度文明的国家，我们的目的一定要达到!”
从1953年开始，我国不间断地制定实施了十二个五年规划(计划)，从中，我们看到一个国家用短短六十余年从贫穷落后到世界第二的惊世巨变。虽然过程不乏波折，所幸的是及时探索出一条符合中国的道路——改革开放，并坚定走下去。在社会主义市场经济体制下，政府致力于“管”与“放”之间寻找恰当位置，五年规划(计划)的制定与实施也越来越适应实际，计划目标的落实程度逐渐提高。
“伟大的著作”打基础
1955年7月30日，庄严的北京人民大会堂很不平静，“暴风雨般的掌声，久久地停不下来”，全体参加第一届全国人民代表大会第二次会议的代表们高票通过了我国第一个五年计划，从此开启了“有计划”地发展、建设新中国的征程。
在1952年，国家已经顺利完成国民经济的恢复工作，进入向建成社会主义的过渡阶段。第一个五年计划的期间是1953年到1957年。在起草编制计划时，过渡时期的总任务就是主要依据。自然，工业建设成为我国第一个五年计划的中心。“大工业是建立社会主义社会的物质基础。没有大工业我们就不可能过渡到社会主义，就不可能在现代技术的基础上来改造农业和整个国民经济。”时任国务院副总理、计划委员会主任的李富春在作“一五”计划报告时指出。
工业化的中心环节是优先发展重工业，“一五”计划所确定的主要任务是“集中主要力量进行以苏联帮助我国设计的156个建设项目为中心、由694个大中型建设项目组成的工业建设”。计划在五年中，全国共投入766.4亿元用于经济建设和文化教育建设，其中427.4亿元用于基本建设，占55.8%。“用这样大量的资金来进行国家建设，这在中国的过去历史上，完全是不可想象的。”
毫不夸张地说，计划向代表描绘了一幅恢弘的社会主义建设蓝图，尤其是工业，计划详细列出主要工业品的建设规模和五年内增加的年产能力的数字，让刚走出战争动荡年代的代表们看到美好社会主义生活的曙光。
在审议该计划的时候，年迈的陈垣教授欢欣万分，说真正感觉到语汇的贫乏，他把五年计划称为“伟大的著作”，称为“翻遍二十四史、历代大政治家文集，以及经世文编等等都没有可与其比拟的伟大著作”。作家巴金代表把五年计划比作“数字的诗”；东北工学院院长靳树梁代表说这个计划的“每个数字都放射着灿烂光芒”;怒江傈僳族的裴阿欠代表说他“不愿衰老”，“一定要亲手参加这个伟大的建设，还要亲身过那幸福美好的日子”……
全国人大代表们在通过这个计划的决议时一致认为，这是“全国人民为实现过渡时期总任务而奋斗的带有决定意义的纲领”。
《人民日报》及时刊登了计划全文，称“一五”计划是“为全国人民和我们的子孙万代创造和平幸福生活的计划，是彻底改变我们国家和人民的命运的计划。”人代会上无比激动的心情在接下来的实践中转化为十足的干劲。“为了保证及时完成建设任务，成千成万优秀的干部从各生产部门抽调到基本建设部门，借以迅速充实基本建设的力量。”
新中国实施五年计划的举动也引起国际社会高度关注，当时《伦敦工人日报》评论说，“(第一个五年计划)不仅对于中国是一件具有不可估计的重大意义的事情，并且对于全人类也是一件具有不可估计的重大意义的事情，因为新中国是一支和平力量。”
事实证明的确如此，在全国人民积极投身建设以及苏联帮助下，1957年超额完成了五年计划确定的目标。这五年建成的许多企业、项目至今仍在国家经济中发挥着重要作用，如鞍山钢铁、长春汽车厂、宝成铁路、武汉长江大桥等等，并且在中西部建设了一批基础工业，为以后几十年中国工业发展奠定了初步基础。
“未能料到的成就”
“一五”后期开始的近二十年里，社会主义改造基本完成，中国社会处在一个大变动时期，这时“左”倾错误思想占据主导，后发生十年“文革”，人大审查和批准五年计划名存实亡，从“二五”计划到“五五”计划四个五年计划都没有提交人代会审议，计划指标、完成情况也没有公开。这期间不断出现冒进现象，但因国家集中力量进行社会主义建设，仍取得一定成绩。
1978年党的十一届三中全会召开以后，国家的政治、经济逐步回到正轨，在文革中被砸烂的法制得以恢复运转，特别是中央作出经济体制改革和对外开放的重大决定，在短短几年中，经济建设、制度建设等各方面都取得巨大成就。
所以，当1982年五届全国人大五次会议表决通过第六个五年计划并在报纸上公布计划内容时，有人感慨，“二十多年过去了，又在报纸上看到五年计划，真有久别重逢之感。这件事本身就说明，我国的政治生活和经济生活已经重新走上健康发展的轨道。”从此，国家的每个五年计划及中长期计划都必提交人代会审议批准。“六五”计划的时间是1980年至1985年，仍然是在计划已经实施一年多时间以后才提交全国人大表决。从“七五”开始，每个五年计划都能在实施前交由全国人大审议。
党的十二大自信提出“走自己的路，建设有中国特色社会主义”，并确定了到20世纪末使我国工农业总产值翻两番的宏伟目标。“六五”“七五”计划就是依据这个目标制定的。
细读20世纪80年代的两个五年计划，不难看出国家在确定各项指标任务都体现出谨慎、稳妥，追求“经济增长率既积极又留有余地”。在“按计划、有比例”以及“调整、改革、整顿、提高”八字方针的指导下，“六五”“七五”计划的一个显著特点就是，希望从片面追求工业特别是重工业产值产量的增长，开始转向以提高经济效益为中心，注重农轻重(即农业、轻工业、重工业)协调发展。
“七五”计划的目标是1990年工农业总产值达到16770亿元，国民生产总值达到11170亿元。事实上，在改革开放以及多劳多得的分配制度驱动下，中国经济迅速发展，“六五”“七五”计划十年中全社会固定资产投资2.77万亿元，超过前三十年的总和;工业总产值增长2.3倍，平均每年增长12.6%。
特别值得关注的是，由于在农村全面实行家庭联产承包责任制，十年里农业总产值增长84.6%，平均每年增长6.3%;进一步实行对外开放，进出口总额增加到1154亿美元，增长两倍以上，其中出口总额由181亿美元增加到621亿美元，增长2.4倍。
1990年，国民生产总值为17400亿元，平均每年增长9%;国民收入增加到14300亿元，平均每年增长8.7%，总国力跃至世界第七。投资、消费、出口在很长一段时间内成为驱动我国经济快速发展的三驾马车。
“农轻重的比例关系、积累和消费的比例关系等，基本上协调了，这是不得了的事;十亿人口的国家，粮食做到自给，而且略有出口，在世界上是有震动的。”六届全国人大代表阮泊生激动地说。
对百姓来说，最大的感受就是商品丰富了，温饱不是问题了。“消费品货源比较充足，全国除粮、油外已基本取消票证，敞开供应。”当时担任国务院总理的赵紫阳表示，“‘六五’计划开始执行的时候，我们大家都没有料到会取得今天这样的成就。”
不过，在那个迫切想摆脱贫困谋求发展的年代，不少单位不少人急于求成，“六五”“七五”的后期都一度出现经济过热、通货膨胀严重的现象。针对经济存在的问题，1989年11月十三届五中全会作出《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》，提出用三年或更长一些时间来完成治理整顿任务。在治理整顿下，1990年的国民生产总值增速回落至5%。
学会在市场经济下调控
实行改革开放十年后，中国经济已有腾飞的势头，但经济过热、物价暴涨、宏观调控不当等问题也威胁着经济的健康。因此，1991年3月，李鹏总理在进入第八个五年计划的头一年向七届全国人大四次会议作《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》时，实事求是地说了这样一段话，“‘八五’计划的头一年或更长一点时间，要继续进行治理整顿，在治理整顿中求发展。在转入正常发展以后，还要继续完成治理整顿遗留下来的某些任务。”
参加这次人代会的代表注意到，国务院提交审议的报告不仅是五年计划，同时还是一个十年规划，把五年计划与十年规划结合起来制定，是共和国计划史上的首次(注：1978年五届全国人大一次会议审议通过国务院《关于1976—1985年发展国民经济十年规划纲要》)。
李鹏总理的著作《市场与调控——李鹏经济日记》中记录了当时制定五年计划和十年规划的情况，“计划的主导思想是‘适当集中，办几件大事，保持经济后劲’。”“今后十年发展总方针仍然是‘持续、稳定、协调’。”“要办三件大事，增强国防力量、增加基础产业和发展农业、增加治理大江大河和农用工业的投入。”
此外，十年规划坚定了继续深化改革的路子。在社会发展方面，令代表眼前一亮的是，着重提出要加强社会主义民主法制建设。
与审议前几个计划一样，代表提出了许多意见和建议，所不同的是，国务院根据这些意见和建议对报告作了近百处修改，并且由时任总理的李鹏向主席团专门作了修改情况的说明，这在人大历史上是首次。
这份计划的完备得到国内外好评，“是迄今对中国新的五年计划和十年经济发展规划最详尽的阐述。”《美国巴尔的摩太阳报》当时的报道称，“外国外交官们说，这篇报告给人们留下这样一种印象，即中国已经实现了政治稳定。”
根据我国社会主义现代化建设三步走战略的总目标，“八五”计划原定国民生产总值年均增长6%。然而，事实上的经济犹如一部动力十足的马达，发展趋势远远好于预期，尤其在1992年邓小平南巡发表讲话及十四大调整了发展战略后，1992年国民生产总值接近2.4万亿元，比上年增长12.8%。
计划赶不上变化，计划需要调整。基于现实，国务院于1993年向八届全国人大一次会议提出《关于调整“八五”计划若干指标的建议》，调整后的“八五”计划，“抓住时机，加快经济发展，将国民经济平均每年增长速度，由原计划的百分之六调整为百分之八至九”。全国人大通过了这个建议。
由此中国进入令国际瞠目结舌的高速发展阶段，“八五”期间国民生产总值实际年增长达12%,工业年均增长达17.8%,超过原定目标3倍以上。国民生产总值“翻两番”的目标提前五年实现!
高速增长使得一些原本潜在的问题更显突出，如通货膨胀。20世纪90年代前期物价飙升，前五年零售物价年均上涨11.4%，最高时达24.1%。在这种形势下，“九五”计划特别重视理顺价格关系，要求必须把抑制通货膨胀作为宏观调控的首要任务，“‘九五’期间的宏观调控目标，年均经济增长速度为8%左右，固定资产投资率为30%，物价上涨幅度明显降低，首先要努力使之低于经济增长率。”
“价格体系的改革是整个经济体制改革成败的关键”。为应对通货膨胀，国家采取了许多措施，放开大部分商品价格，最终初步建立起以市场形成价格为主的价格机制，闯过价格“关”，顺利实现了国民经济“软着陆”。
“九五”计划结束时，2000年实现人均国民生产总值比1980年翻两番的目标超额完成。在人代会上，八届全国人大代表、时任国家计委副主任的汪洋深有感触地说，“经过五年探索，我们走出了一条社会主义市场经济条件下的宏观调控之路……坚持发挥市场配置资源的基础性作用，综合运用多种经济杠杆，辅之以必要的法律和行政手段，积累了丰富的宏观调控经验。”“九五”中后期还遭遇通货紧缩、亚洲金融危机，国家审时度势提出“扩大内需”的正确方针，果断实施积极的财政政策，确保了经济增长。
“丰富了按照发展社会主义市场经济的要求，加强和改善宏观经济管理与调控的经验”被认为是这时期最大收获之一，从此中国的社会主义市场经济道路走得越发坚定、从容。
追求发展的质
进入21世纪的中国，成功实现了现代化建设第二步战略目标，初步建立起了社会主义市场经济体制，在国际经济中扮演越来越重要的角色。现代化建设第三步的目标是全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设步伐。
八届全国人大四次会议在审议“九五”计划的同时，还审议了一个中长期规划纲要——2010年远景目标纲要的报告，认为“从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变，这是实现今后十五年奋斗目标的关键所在”，决定了中国必走效益经济的道路。
“我国经济已经到了不调整就不能发展的时候。”“九五”“十五”“十一五”乃至正在实施的“十二五”规划都用重笔墨强调转变经济发展方式、调整经济结构。“十五”计划提出“发展为主题、结构调整为主线”，与此同时，主动调低经济增速至7%，“有利于引导各方面把主要精力放在调整结构和提高效益上，也有利于防止经济过热和重复建设。”当时在任的朱镕基总理表示。
“转方式、调结构”的提出得到代表们广泛赞同。“代表们敏感地注意到，关于‘发展是硬道理’的概念，在‘十五’计划里增加了一点新的内容，即首次强调‘速度与效益相统一，在提高效益的前提下实现较快发展，有市场有效益的速度才是真正的发展，才是硬道理’。当总理说到这里时，静静的会场发出隐隐的交谈声。国家开始注意科学发展了，这样的政策引导是理智的!我在心里欢呼着。”九届、十届全国人大代表赵咏秋在《我当代表十年》一书中写道。
结构调整包括产业结构调整、区域结构调整等。“十五”计划把“三农”作为经济工作的首要任务，部署农村各项改革，实施西部大开发战略;“十一五”规划重点是建设社会主义新农村、工业结构升级、发展服务业、区域协调;“十二五”规划开篇即是“转变方式开创科学发展新局面”，内容包括经济结构战略性调整、科技进步和创新、保障和改善民生、建设“两型”社会等。
“科学发展提供导向，转变方式路径明确，中国发展之路由此更加光明、更值期待。”十一届全国人大代表杨庆育说。
政府指导、市场为基础
关注国家五年计划的十届、十一届代表会发现，“十一五”“十二五”不再是“计划”，而是“规划”。“延续了五十多年的国民经济和社会发展‘计划’首次被‘规划’所取代”，代表们表示，“这一字之差，标志着中国在宏观经济运行方面，开始了由政府主导向市场主导的重大转变，政府工作重点由制定指令性计划，转向提供战略性、前瞻性的指导性规划，由直接参与经济发展，转向提供公共物品、调控宏观经济。”
随着中国特色社会主义建设的推进，政府的角色也在悄然转变。这一转变始于更早，通过“九五”计划的八届全国人大四次会议还审查批准了《2010年远景规划纲要》，该纲要明确提出，“要注重市场在国家宏观调控下对资源配置的基础性作用，突出国家计划的宏观性、战略性和政策性”，“计划指标总体上是预测性、指导性的，着重提出经济、社会发展的方向、任务以及相应的发展战略和措施，提出反映经济社会发展和结构变化的总量指标，以及若干具有全局意义的重大项目，其他一些指标和项目在今后的年度计划中安排。”从“九五”计划开始，国家五年计划或规划越来越弱化指令性，体现引导性。
职能转变让政府更加重视人民生活、资源环境、节能环保等领域。“十一五”规划纲要首次在五年计划中提出“约束性”指标，主要集中在“人口资源环境”和“公共服务人民生活”两大类;“十二五”规划在“改善民生行动计划”、实施主体功能区战略等内容也提出严格的约束性指标。
约束性指标主要通过依法加强管理和提供服务来实现，“具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核”。代表们认为，五年规划提出约束性指标，正在形成一种对各级政府的“倒逼”效应，督促政府转变职能、加速步入科学发展轨道。
国家五年规划(计划)从指令性到引导性，再到约束性，体现了中国坚持走社会主义市场经济道路的决心。
“十一五”结束的2010年，我国国民生产总值跃居世界第二位，城乡居民收入增长明显加快，这正是十一个五年规划(计划)积累的成果。
“十二五”规划正在落实，站在全面建成小康社会的新起点上，只要国家按照规划前进，人大做好集体参谋助手，目标就会成为现实。以后，我国还会有“十三五”“十四五”……我们坚信，践行科学发展观的中国，建成政治文明、物质文明、精神文明、社会文明、生态文明“五位一体”的中国特色社会主义国家不只是梦。
来源： 中国人大杂志增刊 2013年3月1日
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